随手翻开国内的任何一本行政法教科书，我们都会发现，开篇多先从弄清行政的意义与范围入手。表面是概念法学使然，实则大有深意。第一，行政的“领地”到底有多大，也就划定了行政法的疆域有多大。第二，弄清了行政的内涵与外延，也就圈定了行政法和民法等其他部门法各自规范与调整的边际。第三，行政上出现的纠纷，一般要寻求行政救济的途径来解决，特别是在实行公法和私法二元论的大陆法国家中，尤其显然。即便是在不太区分公法和私法的普通法国家，在处理公共行政上的纠纷时，也很可能适用与解决私人之间纠纷所不同的特别规则。

行政一词，英文为Administration，德文为Verwaltung，均源自拉丁文administrare，意思是执行或管理。这个意义上的行政可以说是自古有之、无处不在。行政是集体生活的核心（the administration is now situated at the centre of collective life）。René Dussault & Louis Borgeat,Administrative Law: A Treatise,Carswell,1985,p.1. 从政府组织到私人团体乃至家庭，都有着类似的管理活动。但是，行政法学上所说的行政，只限于公共行政，简称“公行政”（public administration）。而存在于私人团体或家庭中的“私行政”（private administration），却是私法上研究的内容，与行政法无关。以下，如果没有特别的提示，我们都是在公共行政意义上探讨行政的。

那么，应该怎么给公共行政下定义？判断其实质内涵与外延边际的标准是什么？诸如此类的问题，行政法一般无需探幽索隐，这不是行政法的任务，而更应该是行政学所要解决的问题，行政法只需全盘继受行政学的研究成果与结论。

然而，弄清楚这些问题的意义十分重大，它们为行政法提供了判断规范调整范围和识别行政争议的基本标准（criteria）。在这一功能上，其与行政法学者关注的另外两个重要理论——公法与私法之划分以及行政法律关系理论具有同构化之效用。也仅就此意义上讲，我们或许可以对后者在行政法教科书中不彰显、甚至淡出的缘故获得一些理解。